Fundación José Ortega y Gasset

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Circunstancia. Año II - Número 5 - Septiembre 2004

Opinión

Gibraltar en la Unión Europea

Cristina Izquierdo



La realidad de que Gibraltar, siendo territorio comunitario, disfruta de un régimen especial es por todos conocida. Lo es menos el conjunto de elementos concretos que conforman ese régimen especial. No obstante, algunos pueden intuirse fácilmente por cualquier ciudadano que se acerque al territorio gibraltareño: 1) la frontera entre Gibraltar y España permanece y en ella se ejerce un control sobre las personas y mercancías que pretendan cruzarla, percibiéndose así la exclusión de Gibraltar del territorio aduanero comunitario y de la libre circulación en esos ámbitos; 2) la existencia de una reducida imposición indirecta, que se refleja en los precios de un comercio enfocado hacía el turismo (sin IVA), destacando los de productos gravados con los impuestos especiales (tabaco, alcohol e hidrocarburos); 3) un estatuto especialmente favorable para las empresas, que ha provocado una espectacular concentración de compañías bancarias y de seguros en un exiguo territorio y la “fama” del mismo como paraíso fiscal o Centro financiero off shore 4) Finalmente, se encuentra al margen de la denominada zona euro y no sorprende la moneda que circula –la libra- al recordar que el Reino Unido no se incorporó a la Unión Económica y Monetaria. Ello pone de manifiesto que más allá de las peculiaridades que para Gibraltar fueron pactadas en el Acta de Adhesión del Reino Unido a la entonces Comunidad Económica Europea, estas han ido creciendo al ritmo de los desplantes británicos a Europa. No a la UEM, no a los Acuerdos de Schengen –si bien parcialmente-, no al Titulo IV del TCE -asilo, visados e inmigración-.

Otras particularidades menos perceptibles para el ciudadano completan el régimen especial de Gibraltar: 1) el territorio está excluido de la política agrícola común, lo que está justificado por la total inexistencia de agricultura en Gibraltar; 2) las decisiones tomadas en el ámbito de la Política Exterior y de Seguridad Común así como las que toman forma en el seno de la Cooperación Policial y Judicial en materia penal (CPJP) no resultan de aplicación a Gibraltar, pues tratándose de ámbitos materiales de competencia estatal que se ejercen en clave de cooperación, tienen su ámbito de aplicación natural en el territorio metropolitano (Reino Unido en nuestro caso) y salvo excepciones referidas a la CPJP, no se han incluido cláusulas de extensión ad hoc.

El elenco de situaciones de excepción recién descritas se enmarca en la ya cansada reivindicación española. Más allá de la batalla por la soberanía, el statu quo del territorio ha despertado en nuestro país un sentimiento de rechazo. La “privilegiada” situación de Gibraltar no es sostenible. No sólo perjudica a España y directamente a la región vecina, sino que infringe normas y principios del ordenamiento internacional y comunitario y lesiona objetivos en esos mismos ordenes (profundiza la desarticulación y desconexión entre ambas zonas, crea problemas medioambientales, suponen la pérdida de instrumentos comunitarios para la lucha contra el narcotráfico y la corrupción y, como centro financiero, sitúa en una fuerte posición económica no legítima a Gibraltar, lo que torna difícil la relación con su Gobierno. Existe, en definitiva, un deseo generalizado de término, un anhelo de normalización de Gibraltar.

El Proyecto de Tratado constitucional de la UE viene acompañado de ciertos cambios que deben valorarse con mesura. El régimen especial pactado en el Acta de Adhesión, se deja a salvo por su inclusión en un Protocolo anejo al Tratado ¿Está hoy justificado el mantenimiento de dicho régimen? Pensemos que ese régimen especial se acordó en 1972, con España aún muy lejana del proceso de integración europeo y con las comunicaciones entre Gibraltar y España cortadas desde 1969. Igualmente –y a través de los pertinentes Protocolos- quedan a salvo las excepciones a la aplicación del Derecho comunitario de las que el Reino Unido hoy disfruta y que arrastran a Gibraltar (visados, asilo e inmigración –Titulo IV del TCE-, UEM, parcialmente el acervo Schengen y control de fronteras exteriores). Ha sido así enterrada, sin pena si gloria, una ocasión para la reflexión.

No obstante, dos cuestiones sí se tornaran diferentes y merecen una atención particular. Por un lado, la fusión de los pilares que hoy conforman la UE va a implicar la comunitarización de la actual Cooperación policial y judicial en materia penal (CPJP) y con ello la aplicación a Gibraltar de las decisiones que en ese ámbito se tomen. Bienvenida sea la aplicación a Gibraltar de los actos comunitarios que en esas materias se adopten y que hasta ahora le habían sido ajenos (sirvan de ejemplo el derecho de persecución o, parcialmente, el sistema de información Schengen).

Y, por otro, la batalla iniciada por la Unión Europea contra los paraísos fiscales. Huelga decir que no tiene su origen en el Proyecto de Tratado constitucional y son ya muchas las ocasiones en las que la prensa ha reflejado como la Unión europea estrechaba el cerco en torno al paraíso fiscal gibraltareño. Pero es cierto que el Proyecto de Tratado incide en esa línea, al otorgar a la Unión una base jurídica para armonizar la legislación en materia de sociedades por mayoría cualificada, frente a la unanimidad hoy requerida. Se ha de entender que intenta, de esta manera, dar un empujón en ese ámbito a la tarea pendiente en la Comunidad, si bien limitando las medidas a aquéllas que se refieran a la cooperación administrativa o a la lucha contra el fraude fiscal, lo que no incluye todo el impuesto de sociedades. Especialmente dejaría fuera la armonización de tipos impositivos (problema más importante que en Gibraltar se presenta y que la Comunidad ataca a través de la consideración de la legislación fiscal gibraltareña como ayudas públicas). Sí incluiría, por ejemplo, medidas contra el secreto bancario, existente en Gibraltar y de deseable abolición.

En todo caso, la Unión Europea acabará, antes o después, con el paraíso fiscal gibraltareño, pues tiene instrumentos para ello. La desaparición del centro financiero, llevada a cabo aisladamente de otras medidas de reforma del statu quo puede ser perjudicial. Inevitablemente a Gibraltar le supondrá una altísima reducción de ingresos y, probablemente, la vuelta a una dependencia económica del Reino Unido. Por si sólo ello no mejorará su conexión con la zona colindante, salvo que la población de Gibraltar encuentre en ella una oferta de servicios y una salida económica a su perjudicada situación. Y ello sólo vendrá de la mano de la cooperación.

Así pues, punto de partida no cuestionable es el desarrollo de una cooperación entre ambas zonas que redunde en mejora de estructuras y actividad productiva en el Campo de Gibraltar y que otorgue cobertura a las necesidades de Gibraltar en los ámbitos de educación, sanidad y medio ambiente. Cuando los elementos perniciosos del centro financiero de Gibraltar sean eliminados, está cooperación ya debería haber alcanzado bases sólidas.

En última instancia, la normalización de la zona sólo llegará con la desaparición del régimen especial y con la plena integración de Gibraltar en el territorio comunitario. Esta será la forma de obtener un espacio económico y social homogéneo en el contexto de la Unión Europea e implicar a ambas áreas en la construcción de Europa. No obstante, éste debe ser un último objetivo y a muy largo plazo, pues no debemos olvidar que está estrechamente conectado a la cuestión de la frontera exterior comunitaria y a su vez, la cuestión de Gibraltar como frontera exterior de la Unión camina de la mano de la controversia hispano-británica sobre la soberanía del territorio. En un muy diferente contexto y situación, podría replantearse el régimen especial de Gibraltar. Quizá, entonces, tenga más posibilidades de éxito una negociación hispano-británica sobre la soberanía del territorio.

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